L'action de l'Etat en région : les chiffres de la culture en Alsace

Pour illustrer l'action régionale de l'Etat...

LE BUDGET DE LA CULTURE POUR 2006

LA MISSION « CULTURE »

A. LES OBJECTIFS

La mission essentielle du ministère de la culture et de la communication est définie par le décret du 15 mai 2002^3(*), et vise à « rendre accessible au plus grand nombre les oeuvre capitales de l'humanité, et d'abord de la France ». Les objectifs majeurs fixés à la mission « Culture » pour 2006 sont les suivants :

- préserver, promouvoir et rendre accessible une part croissante des patrimoines ;

- et assurer la vigueur de la création artistique en lui donnant des bases économiques et financières solides et en corrigeant les déséquilibres territoriaux en la matière.

L'action du ministère est structurée en trois programmes présentés dans le tableau suivant.

L'application du schéma de déversement analytique permet de mieux mettre en valeur les priorités du ministère de la culture, ainsi la répartition des crédits après reversement des crédits de soutien montre que la sauvegarde du patrimoine et le soutien à la création sont les priorités du ministère, alors que la répartition des dotations initiales demandées pour 2006 ne permet pas de hiérarchiser les programmes prioritaires.

Votre rapporteur spécial constate que la distinction des objectifs entre les trois programmes de la mission « Culture » pourrait être améliorée. En effet, tant dans le programme 175 « Patrimoines » que dans le programme 131 « Création », des objectifs sont fixés^4(*) qui se rattacheraient mieux au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Il s'interroge d'ailleurs sur l'intitulé du programme 224, et propose de le renommer simplement « Transmission des savoirs », ce qui correspondrait mieux à son objet propre comme en témoigne l'utilisation de ses crédits (cf. IV), et permettrait de considérer que la « démocratisation de la culture » est un objectif général de la mission « Culture », qui doit être décliné au sein de chaque programme de cette mission.

B. LES MOYENS DE LA MISSION : 13.350 ETPT ET 1,11 % DU BUDGET DE L'ETAT

La mission « Culture » représente 13.350 emplois autorisés, soit 0,57 % du total des emplois autorisés pour l'ensemble des missions de l'Etat exprimé en équivalent temps plein travaillé (ETPT). Les emplois en équivalent temps plein rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère s'élèvent à 11.650. Les emplois consolidés s'élèvent donc à 25.000 ETP, dont 53 % seulement relèvent directement du ministère. Le ministère de la culture s'appuie fondamentalement sur les grands établissements culturels qui emploient quasiment autant d'ETP que lui.

Les dépenses de personnel de la mission « Culture » constituent 23 % des crédits de la mission « Culture ». Les dépenses de fonctionnement s'élèvent à 35 % des crédits de cette mission. La part du budget de la mission consacrée aux dépenses d'intervention et d'investissement atteint 42 % des crédits.

En termes de crédits budgétaires, la mission « Culture » se voit allouer 1,05 % des autorisations d'engagement du projet de loi de finances initiale pour 2006, soit 2,886 milliards d'euros, et 1,11 % des crédits de paiement du budget de l'Etat, soit 2,802 milliards d'euros.

Ces crédits sont complétés par des fonds de concours à hauteur de 41,819 millions d'euros en autorisations d'engagement (soit 1,45 % du total des autorisations d'engagement ouvertes au titre de la mission « Culture »), et à hauteur de 30,281 millions d'euros en crédits de paiement (soit 1,07 % du total des crédits de paiement demandés pour la mission « Culture ») en 2006. Votre rapporteur spécial regrette que l'origine de ces fonds de concours ne soit pas précisée.

Les dépenses fiscales liées à cette mission sont au nombre de dix-neuf, pour un résultat total évalué pour 2006 à 165 millions d'euros, soit 5,9 % des crédits de paiement. Seules six de ces dépenses fiscales ont un impact significatif, c'est-à-dire supérieur ou égal à 5 millions d'euros^5(*).

C. QUESTIONS/OBSERVATIONS SUR LA MISSION CULTURE

1. La mission « Culture » représente 1,11 % du budget de l'Etat, mais votre rapporteur spécial n'a jamais attaché une importance démesurée à ce seuil quasi « mythique ».

2. La création d'un poste de secrétaire général au sein du ministère de la culture vise-t-elle à réduire les problèmes de coordination entre les trois programmes, les 10 directions d'administration centrale et les 70 établissements publics relevant du ministère ? Quels seront précisément son rôle et ses pouvoirs notamment vis-à-vis des responsables de programme et des directeurs d'administration centrale ? Votre rapporteur spécial souhaite obtenir des précisions sur ce point, car, contrairement à la Cour des comptes, il ne voit pas dans la création d'un tel poste la garantie d'une meilleure efficacité de l'organisation du ministère.

3. A quel niveau de la mission « Culture » retrouvera-t-on les « pôles culture » créés en 2005, qui, sous la houlette des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) doivent regrouper tous les acteurs régionaux de l'Etat chargés de la culture ? S'agit-t-il d'une structure de concertation, de décision ou éventuellement de gestion des crédits déconcentrés ?

4. L'inscription des fonds de concours en loi de finances initiale doit être saluée dans la mesure où elle renforce la sincérité du budget. Votre rapporteur spécial exprimera toutefois deux regrets et une observation à cet égard :

- il n'est pas précisé dans l'annexe « Culture » du projet de loi de finances pour 2006 quelle est l'origine de ces fonds, ni par conséquent, quelle est la part de la contribution des collectivités territoriales au financement des politiques culturelles ;

- le montant des crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 2006 ne permet pas d'apprécier l'effort annuel consenti par les contributeurs aux fonds de concours. Il n'est pas possible de savoir si le ministère appelle avec avance ou retard ces contributions. De plus, il sera important de veiller, lors de l'examen de la loi de règlement, au montant réellement atteint par les fonds de concours. Les sommes inscrites pour 2006 ne sont que des prévisions et certains fonds pourraient être plus ou moins dotés en fonction de l'activité économique.

5. Enfin, en ce qui concerne les dépenses fiscales attachées à la mission « Culture », treize d'entre elles, sur un total de dix-neuf, ont un rendement non significatif ou non chiffré. Votre rapporteur spécial souhaite savoir le ministre de la culture entend supprimer les dépenses fiscales de faible portée, procéder au réexamen systématique des dépenses fiscales dont le coût est inconnu, et réexaminer les dispositifs dérogatoires dont les effets sont insuffisants, comme l'a recommandé le Conseil des impôts¹.

¹ Propositions 10 à 12 du Conseil des impôts, XXI^ème rapport au Président de la République, septembre 2003, « La fiscalité dérogatoire pour un réexamen des dépenses fiscales ».

Le bleu budgétaire culture

http://alize.finances.gouv.fr/budget/plf2006/bleus/pdf/DBGNORMALMSNCB.pdf

Les rapports parlementaires

Assemblée nationale :

Olivier Dassault N° 2568-07

Nicolas Perruchot N° 2568-08

Michel Herbillon N° 2569-

Sénat :

numéro 100 Tome X de M. Louis de BROISSIA, fait au nom de la commission des affaires culturelles : Avances à l'audiovisuel public

numéro 16 au rapport général de M. Claude BELOT, fait au nom de la commission des finances : Médias - compte spécial avances à l'audiovisuel public

• Rôles et missions des Directions Régionales des Affaires Culturelles (DRAC):

• http://www.culture.gouv.fr/culture/regions/role.htm

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  Depuis 1977, le ministère de la culture est présent dans chaque région grâce aux directions régionales des affaires culturelles. La loi du 6 février 1992 organisant l'administration territoriale de la République fait des services déconcentrés de l'Etat l'échelon de droit commun de son action. Placées sous l'autorité des préfets de région, les directions régionales des affaires culturelles sont chargées de la mise en œuvre, adaptée au contexte régional, des priorités définies par le ministère. Proposant aux préfets l'attribution des soutiens financiers de l'Etat, elles exercent aussi une fonction de conseil et d'expertise auprès des partenaires culturels et des collectivités territoriales. Leurs missions portent sur tous les secteurs d'activité du ministère: patrimoine, musées, archives, livre et lecture publique, musique et danse, théâtre et spectacles, culture scientifique et technique, arts plastiques, cinéma et audiovisuel. Elles sont de ce fait les représentants en région de tous les services du ministère. Au-delà de l'application des directives de l'administration centrale dans chacun de ces domaines, c'est sur elles que repose la cohérence d'une politique globale en région. Elles assurent en effet la mise en oeuvre de l'ensemble des interventions du ministère en fonction des objectifs communs à tous les secteurs et indiqués comme prioritaires par le ministre, à savoir : l'aménagement du territoire et l'élargissement des publics, l'éducation artistique et culturelle, l'économie culturelle.
  
  Pour conduire ces actions, le directeur régional est entouré d'une équipe aux compétences scientifiques, techniques, artistiques et administratives, très diversifiées.

La cohérence d'une politique régionale : des objectifs prioritaires

Aménagement du territoire et élargissement des publics

La culture participe aujourd'hui pleinement à l'aménagement du territoire. Elle est un élément déterminant de la cohésion sociale, et un facteur reconnu de développement. Les ressources culturelles n'étant pas équitablement réparties sur le territoire, des déséquilibres existent entre Paris et les régions, entre les régions mêmes, et aussi entre les centres villes et les quartiers périphériques.

Pour tenir compte de cette réalité, une politique nationale conjuguant plusieurs modes d'intervention est mise en oeuvre par les directions régionales des affaires culturelles dans le cadre des partenariats qu'elles définissent et élaborent avec les collectivités (régions, départements, communes) au travers des contrats de plan Etat-région, des contrats de ville et des conventions de développement culturel.

Les objectifs de cette politique sont les suivants :

• compléter le maillage d'équipements structurants,
• favoriser l'émergence de lieux de proximité afin de démultiplier l'action culturelle au plus près des citoyens,
• susciter de nouveaux partenariats entre les institutions culturelles et artistiques et les professionnels du secteur socio-éducatif.

L'éducation artistique et culturelle

Les directions régionales des affaires culturelles attribuent des aides annuelles en fonctionnement aux écoles de musique agréées, et dans un certain nombre de régions, aux écoles d'arts plastiques, après avis des inspections pédagogiques concernées.

Elles conduisent de nombreuses actions en liaison avec les rectorats et les autres services de l'état pour promouvoir l'éducation artistique et culturelle en milieu scolaire et universitaire, et dans les autres lieux d'accueil des enfants et des jeunes (crèches, centres de loisirs, etc.), qu'il s'agisse de la connaissance du patrimoine, de l'initiation aux langages artistiques ou de l'approche de la création contemporaine. Ces actions portent notamment sur la mise en place de jumelages entre établissements scolaires et culturels, d'ateliers de pratique artistique et de classes culturelles, ou encore sur les résidences d'artistes.

Elles visent aussi à développer l'offre de formation en direction des enseignants et des acteurs culturels.
Enfin, pour inscrire ces actions dans la durée, les incitent à l'élaboration de plans locaux pour l'éducation artistique, signés avec les collectivités territoriales et les autres services de l'Etat.

L'économie culturelle

Les directions régionales des affaires culturelles participent à la structuration du secteur économique de la culture. A ce titre, elles apportent aide et conseil aux entreprises culturelles. Elles peuvent soutenir les associations d'aide à la gestion, apporter des aides au démarrage, demander la réalisation d'un audit.
Elles soutiennent également le développement du mécénat culturel.

Les directions régionales des affaires culturelles suivent la mise en oeuvre des actions de formation et de qualification des acteurs culturels et particpent le cas échéant à leur financement.

Elles conduisent par ailleurs des études permettant d'apprécier les résultats de ces formations et les besoins dans ce domaine, au regard de la situation de l'emploi culturel dans la région.

Enfin, elles diffusent les informations relatives à la législation sociale applicable aux emplois culturels et prennent toutes mesures permettant sa bonne application.

L'administration générale

Les affaires générales et financières

Placé sous l'autorité du directeur régional, le service des affaires générales et financières assure la coordination horizontale des différents domaines d'activité de la direction régionale, l'exécution du budget, le contentieux, les études et évaluations.

D'une manière générale, ce service est chargé des relations aux plans administratif et financier avec la préfecture de région et les préfectures de départements.

Il prépare la conférence administrative régionale présidée par le préfet pour l'utilisation des crédits d'investissement et suit les dossiers avec les services de la trésorerie générale, qui est sollicitée pour avis sur toutes les opérations financières.

Outre cette mission de coordination, le service des affaires générales et financières comprend en règle générale trois secteurs :

• une cellule comptabilité "fonctionnement", chargée de toutes les démarches comptables concernant les crédits de fonctionnement et les subventions (crédits centraux ou déconcentrés) dans tous les domaines du ministère;
• une cellule comptabilité "investissement", responsable de l'affectation, de l'engagement et de la liquidation des dépenses d'investissement (maîtrise d'ouvrage de l'état ou subvention);
• une cellule "personnel", chargée de la gestion, en relation avec le service du personnel et des affaires sociales de la direction de l'administration générale, des fonctionnaires du ministère en poste dans la région (direction régionale au sens strict et organismes nationaux).

Par ailleurs, une cellule "ressources techniques", assure la logistique matérielle de la direction régionale (achats et entretien des équipements informatiques, gestion des matériels, du courrier, etc.).

Les directions régionales des affaires culturelles ayant été toutes érigées en centres de responsabilité, leurs services des affaires générales et financières bénéficient désormais d'une grande souplesse de fonctionnement grâce à la globalisation des crédits, et disposent de nouveaux outils de gestion.

Les actions sectorielles

Les arts plastiques

En liaison avec la délégation aux arts plastiques, les directions régionales des affaires culturelles interviennent dans le domaine de l'art contemporain : peinture, sculpture, photographie, audiovisuel, nouvelles technologies, arts décoratifs et création industrielle, bande dessinée, mode, graphisme,... Leur mission est triple : l'aide à la diffusion, le soutien à la création et à la formation.

Elles apportent les conseils et les informations nécessaires aux créateurs pour faciliter leurs conditions de travail et leur insertion sociale et économique, instruisent les demandes de subventions, suivent l'activité des centres d'art et du Fonds régional d'art contemporain (FRAC) ainsi que la promotion de ces structures.

Elles initient et soutiennent des projets en région, favorisent la coopération entre ces différents acteurs afin de créer un réseau vivant d'institutions et d'événements destinés à promouvoir la création contemporaine.

Elles assurent le suivi des dossiers relatifs à l'enseignement des arts et à la formation dans ce domaine, ainsi que les opérations de commande publique et du 1% et les programmes d'investissement pour la création d'ateliers d'artistes.

Le cinéma et l'audiovisuel

Correspondantes en région du Centre National de la Cinématographie (CNC), les directions régionales des affaires culturelles assurent, en liaison avec les délégués régionaux, un rôle de relais du ministère en établissant des relations étroites avec les structures professionnelles, les associations et les collectivités territoriales. Elles exercent une fonction d'information et de conseil, d'analyse et d'impulsion.

Par le biais des crédits déconcentrés mis à leur disposition, elles apportent un soutien à certains festivals et à des actions cinématographiques et audiovisuelles d'envergure régionale, voire nationale.
En coopération avec les services de l'Education Nationale, elles soutiennent le partenariat culturel en milieu scolaire et les enseignements artistiques, assurant le suivi et l'évaluation régionale des différentes actions d'initiation et de formation ("Collège au cinéma", "Lycéens au cinéma", ...). Elles se préoccupent en outre des enseignements supérieurs et des formations professionnelles.
Leurs relations étroites avec les collectivités territoriales et les acteurs culturels régionaux leur permettent de donner information et avis aux délégués régionaux et aux services centraux du CNC, en matière d'animation des salles de cinéma, de soutien à l'art et essai, d'action culturelle des associations, ou encore d'implantation d'un cinéma dans une commune, etc.

Elles sont en permanence associées à la mise en oeuvre locale et régionale des programmes nationaux, tels que les conventions de développement cinématographique conclues entre le CNC et les collectivités (promotion et diffusion du cinéma, soutien au film de qualité, sensibilisation et formation du jeune public, etc.).

Le livre et la lecture

Dans le domaine du livre et de la lecture et du centre national du livre, les directions régionales des affaires culturelles favorisent le développement des structures publiques et privées de diffusion du livre, de l'écrit et de la documentation sur divers supports, et attribuent des subventions aux collectivités locales, établissements publics et associations. Elles s'intéressent à l'ensemble de la filière du livre, de l'écrivain au lecteur. Leur champ d'intervention se répartit en plusieurs missions prioritaires :

• soutenir les opérations de promotion du livre (salons, foires, expositions,