L'archéologie préventive

Etude de droit comparé réalisée par le service juridique du Sénat en octobre 2004

LE PROGRAMME BUDGETAIRE "PATRIMOINES"

A. CARACTÉRISTIQUES DU PROGRAMME

Le programme 175 « Patrimoines » doit permettre de décliner les « trois orientations stratégiques » suivantes :

- rendre accessibles au plus grand nombre les oeuvres capitales de l'humanité et de la France ;

- sauvegarder et mettre en valeur le patrimoine culturel dans toutes ses composantes ;

- encourager les initiatives culturelles locales et développer les liens entre les politiques culturelles de l'Etat et celles des collectivités territoriales.

Ce programme représente 1.082,2 millions d'euros en autorisations d'engagement auxquels s'ajoutent 39,7 millions d'euros en fonds de concours d'une part, et 976,2 millions en crédits de paiement auxquels s'ajoutent 27,4 millions d'euros en fonds de concours d'autre part. Les autorisations d'engagement diminuent de 3,5 % par rapport à 2005, et les crédits de paiement de 9,4 %. Les effectifs inscrits au programme diminuent de 3.953 emplois exprimés en ETP, pour s'établir à 3.968 ETPT.

Il s'agit toutefois d'un effet de changement de périmètre. Si l'on ajoute, comme le prévoit le schéma de déversement analytique du programme, les 284,6 millions d'euros provenant de l'action 7 « Fonctions soutien communes aux trois programmes » du programme 224, les crédits de paiement du programme 175 augmentent de 17 % en 2006. De même, l'essentiel des effectifs supprimés au sein du programme 175 ont été transférés à l'action 7 du programme 224. Le solde d'emplois du programme 175 progressera en réalité de 62 agents^6(*) de 2005 à 2006, contre 636 entre 2003 et 2004 et 368 entre 2004 et 2005.

Tirant les leçons des expérimentations de globalisation des crédits au niveau des DRAC en 2004 et 2005, le ministère de la culture a regroupé les dépenses de personnel sur la seule action 7-224 afin d'atteindre la taille critique pour le pilotage de la masse salariale. L'essentiel des crédits de cette action, soit 73 %, est réaffecté au programme 175, dont 39 % au profit de l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique », et 15 % au profit de l'action 2 « Architecture ». Ceci correspond à la réimputation, sur ces actions, des crédits de rémunération des personnels des services patrimoniaux des DRAC et des services départementaux d'architecture et du patrimoine.

B. LA JUSTIFICATION AU PREMIER EURO DOIT ÊTRE CLARIFIÉE ET COMPLÉTÉE

Le programme comprend huit actions, présentées dans le tableau suivant.

La justification au premier euro du programme 175

Votre rapporteur spécial a examiné avec attention la « justification au premier euro » des dépenses des actions du programme 175 et est amené à formuler un certain nombre d'observations.

1. L'utilisation des ressources issues des privatisations des autoroutes est assez peu lisible

Une première remarque générale doit être faite sur la justification des dépenses par action. Elle met en évidence une imprécision sur l'origine des crédits. En effet, à de multiples reprises, il est précisé que « les crédits de paiement affecté aux actions tiennent compte des ressources exceptionnelles apportées à l'EMOC^7(*) par le rattachement de produits des cessions de participations financières de l'Etat, pour des opérations à caractère patrimonial ». Le total de ces ressources exceptionnelles ainsi allouées au programme 175 s'élève à 75,7 millions d'euros.

Leur ventilation est présentée dans le tableau suivant.

Ventilation des ressources issues des privatisations au sein du programme 175

(crédits de paiement en millions d'euros)

Pour les actions 3-175, 5-175 et 6-175 (cf. tableau ci-dessus), on constate que les ressources exceptionnelles apportées à l'EMOC, par le rattachement de produits des cessions de participations financières de l'Etat, pour des opérations à caractère patrimonial sont supérieures au montant de crédits de paiement ouverts au titre des actions citées.

Pour l'action 3-175, les dépenses d'investissement, qui bénéficient à la restauration des collections et aux travaux des musées nationaux, s'élèvent à 5,85 millions d'euros en crédits de paiement, alors que les crédits de paiement tenant compte des ressources exceptionnelles apportées à l'EMOC, atteignent 22,9 millions d'euros.

Pour l'action 5-175, les dépenses d'investissement de cette action, qui sont destinées au chantier Richelieu, montrent un différentiel de 0,6 million d'euros entre les crédits de paiement prévus par le PLF 2006 et les ressources exceptionnelles apportées à l'EMOC et affectées à cette action.

Enfin, pour l'action 6-175, les dépenses d'investissement s'élèvent à 7,225 millions d'euros, les ressources exceptionnelles apportées à l'EMOC atteignant 12,6 millions d'euros. Les crédits de paiement engagés pour la Cinémathèque française s'élevaient, avant 2006, à 21 millions d'euros, le coût total de la Cinémathèque étant estimé à 34 millions d'euros. Faut-il comprendre que les ressources exceptionnelles de l'EMOC auraient financé 60 % des crédits de paiement engagés avant 2006, c'est-à-dire des factures en souffrance, et 37 % du coût total de la Cinémathèque ?

2. Le cas de l'INRAP et des autres opérateurs du programme 175

Les subventions pour charge de service public de l'action 1 « Patrimoine monumental et archéologique » du programme 175 bénéficient aux opérateurs du présent programme. Votre rapporteur spécial s'étonne que l'Institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP) ne figure pas dans la liste des opérateurs concernés pour les trois raisons suivantes :

- en 2006, l'INRAP doit rembourser au Trésor une partie de l'avance de trésorerie transformée en prêt de 23 millions d'euros qui avait été faite en 2002, pour résorber les déficits cumulés depuis la création de l'établissement public. Un premier remboursement de 7,5 millions d'euros a dû être effectué en 2005, deux autres remboursements de 7,5 millions d'euros et 8 millions d'euros sont prévus pour les années suivantes, selon un échéancier qui doit encore être négocié. Le ministère de la culture s'est engagé à financer ces remboursements par une subvention spéciale, selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial dans le cadre de son récent rapport d'information sur l'archéologie préventive^8(*) ;

- la loi du 9 août 2004^9(*) a modifié le régime de la redevance d'archéologie préventive (RAP) et a permis aux redevables d'opter, jusqu'au 31 décembre 2004, pour le dispositif plus favorable qu'elle instaurait. L'INRAP doit donc rembourser la différence entre la « RAP 2003 », calculée selon e dispositif en vigueur avant le 9 août 2004, et la « RAP 2004 ». Le trop perçu concerne notamment un certain nombre de cas d'imposition dits aberrants^10(*) et n'est pas évalué. Votre rapporteur spécial a été saisi de nombreuses plaintes et pétitionnaires ayant opté pour le régime de taxation institué en 2004 et ne parvenant pas à obtenir le remboursement du trop perçu. Il souhaite vivement que le rapport de l'inspection des finances sur l'archéologie préventive qui devrait être prochainement remis propose une solution à ce problème, en prévoyant, par exemple, que l'Etat fasse l'avance des remboursements de RAP ;

- l'INRAP peine à équilibrer son budget depuis sa création, en raison de l'insuffisant rendement de la redevance d'archéologie préventive telle qu'elle avait été initialement conçue en 2001^11(*), puis, après sa réforme en 2004, en raison des retards et des difficultés de recouvrement. Si l'INRAP ne maîtrise pas strictement sa politique de recrutement, et si les engagements pris par la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA) tendant à définir une politique de programmation de la recherche archéologique préventive et à améliorer le recouvrement de la redevance n'étaient pas tenus, il paraît inévitable que l'INRAP enregistre un nouveau déficit en 2006.

Votre rapporteur spécial estime que ce déficit pourrait atteindre, voire dépasser, en 2006, une dizaine de millions d'euros, auxquels il conviendrait d'ajouter 7,5 millions d'euros de remboursement du prêt au Trésor. Il estime donc qu'une subvention pour charge de service public devrait être inscrite au budget de la mission « Culture » au bénéfice de l'INRAP, non pour l'inciter à dépenser plus, mais pour garantir la sincérité du budget. Votre rapporteur spécial vous proposera un amendement en ce sens, basé sur de réelles économies au sein de la mission « Culture ».

Les dépenses de fonctionnement de l'action 5 « Patrimoine écrit et documentaire » du présent programme bénéficient exclusivement à la Bibliothèque nationale de France (BnF). Votre rapporteur spécial note que les ressources propres de la BnF ont presque été divisées par deux entre 2004 et 2005. Dans le même temps, la subvention du ministère de la culture augmente. Cette même tendance est observée pour le Centre national d'art et de culture Georges Pompidou, et concerne donc deux des trois opérateurs présentés dans le document budgétaire détaillant les crédits de la mission « Culture ».

Votre rapporteur spécial constate que la diminution des ressources propres de la BnF, entre le budget prévisionnel pour 2004 et celui pour 2005, de 41,6 % s'explique par un effort de sincérité budgétaire.

En effet, le budget prévisionnel pour 2005 tient compte du niveau réellement atteint en moyenne par les ressources propres de la BnF et non plus d'une surévaluation chronique qui lui permettait de prévoir des dépenses supplémentaires. Votre rapporteur spécial se félicite de l'amélioration de la présentation du budget de cet opérateur. En revanche, il ne sait pas si cette explication vaut également pour les autres opérateurs du programme 175. Il envisage en 2006 de mettre en oeuvre une mission de contrôle, au titre de l'article 57 de la LOLF, sur les relations entre le ministère de la culture et de la communication et quelques établissements publics culturels, afin d'éclaircir ce point notamment.

Votre rapporteur spécial s'étonne d'ailleurs que la liste des principaux opérateurs du programme « Patrimoines » ait été si drastiquement réduite. Il note que dans la présentation des crédits du ministère de la culture et de la communication pour 2005 ces opérateurs comprenaient, outre ceux qui figurent dans le « bleu Culture » pour 2006, l'INRAP, le Centre des monuments historiques, la Réunion des musées nationaux, le Centre national du livre, et l'établissement public du musée du quai de Branly.

Il s'étonne d'autant plus de l'absence d'information sur les grands opérateurs du programme « Patrimoines » que :

- bon nombre d'entre eux reçoivent des subventions substantielles inscrites au programme 175^12(*) ;

- dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, des contrats d'objectifs doivent être établis pour préciser les relations entre ces opérateurs et le ministère. Ces contrats pourraient contenir des objectifs et des indicateurs de performance sur lesquels votre rapporteur spécial souhaite obtenir des informations complémentaires. Il se propose d'interroger le ministre sur ces sujets lors de l'examen au Sénat des crédits de la mission « Culture » ;

- enfin, la consolidation des ETPT, comprenant les ETPT rémunérés par les opérateurs hors plafond d'emplois du ministère, est peu lisible dans la mesure où ceux de l'INRAP, par exemple, ne sont pas inclus dans ce total.

C. VERS UN AJUSTEMENT DES OBJECTIFS DU PROGRAMME ?

Les remarques émises par votre commission des finances en janvier 2005^13(*) sur les objectifs et les indicateurs du programme 175 ont été entendues.

Les objectifs sont passés de dix, dans l'avant-projet annuel de performance (APAP)^14(*), à trois. La réduction de leur nombre doit être saluée car elle traduit une hiérarchisation bienvenue des priorités du ministère de la culture. Toutefois, votre rapporteur spécial exprime deux regrets :

- la suppression de l'objectif « Protéger et restaurer prioritairement les patrimoines les plus menacés » qui figurait dans l'APAP et de l'indicateur qui lui était associé n'était pas souhaitable. Cet objectif aurait orienté les efforts du ministère sur les patrimoines dont la disparition était prévisible dans les trois ans faute d'intervention. L'indicateur qui devait être construit prévoyait la réalisation d'un inventaire des patrimoines les plus menacés. Il aurait permis de mesurer l'efficience de l'utilisation des crédits. Alors que le patrimoine connaît une crise des paiements, largement évoquée lors de l'examen du projet de loi portant règlement définitif du budget 2004^15(*), l'affirmation d'une priorité politique en faveur du patrimoine menacé semblait particulièrement opportune à votre rapporteur spécial ;

- l'objectif 2 « Accroître l'accès du public au patrimoine national » du programme 175 semble correspondre à la finalité du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

D. QUESTIONS/OBSERVATIONS SUR LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »

1. Des précisions sont indispensables sur l'utilisation des ressources exceptionnelles apportées à l'EMOC par le rattachement de produits des cessions de participations financières de l'Etat, pour des opérations à caractère patrimonial, qui atteignent 75,7 millions d'euros.

2. La sincérité des crédits inscrits au programme 175 est obérée par l'absence de prise en compte de la situation financière réelle de l'INRAP.

3. L'évolution des ressources propres des opérateurs du présent programme, tels que le Centre Pompidou, la Bibliothèque nationale de France et la Réunion des musées nationaux, doit être suivie avec attention, encore faut-il que ces informations figurent dans le document budgétaire. La comparaison entre les budgets prévisionnels pour 2004 et pour 2005 fait apparaître une diminution des ressources propres de 26,36 % pour le Centre Pompidou.

4. Les modalités d'élaboration des contrats d'objectifs des opérateurs de ce programme et leur contenu doivent être communiqués au Parlement.

5. Les modalités de fonctionnement du programme 175 devraient être précisées. Il apparaît difficile de comprendre comment le directeur de l'architecture et du patrimoine aura autorité pleine et entière sur les autres directions centrales du ministère (direction des archives de France, direction du Livre et de la lecture, délégation générale à la langue française et aux langues de France), sur les multiples opérateurs, et sur les services déconcentrés qui participent à la réalisation de ce programme. Dans ce contexte, l'élaboration d'une charte de gestion est indispensable. Votre rapporteur spécial suivra également avec attention la répartition des crédits du programme 175 en budgets opérationnels de programme (BOP), et les arbitrages qui seront rendus entre eux en cours d'exécution.

VI. LA POLITIQUE DU PATRIMOINE EN QUESTION

A. LA SITUATION DES CRÉDITS DU PATRIMOINE

1. Le secteur du patrimoine monumental en chiffres

Avec un chiffre d'affaires annuel estimé à environ 485 millions d'euros pour un investissement de l'Etat de 270 millions d'euros, le secteur de la restauration des monuments historiques pèse quantitativement peu dans l'ensemble des activités du bâtiment et des travaux publics (il représenterait 4 millièmes des activités de ce secteur).

Le nombre des chantiers directement financés ou subventionnés par le ministère de la culture et de la communication s'élève chaque année à 4.500 environ, en restauration, et 3.800, en entretien. Sur les différents corps d'état concernés par ces interventions, les chantiers de maçonnerie-taille de pierre et de charpente-couverture représentent 70 à 80 % du volume des travaux de restauration sur les monuments historiques, la maçonnerie-pierre de taille comptant à elle seule pour 50 à 60 % de ce volume global.

On compte actuellement près de 600 entreprises qualifiées en restauration du patrimoine ancien, dont près des deux tiers en maçonnerie et/ou pierre de taille, et 217 entreprises qualifiées en restauration de monuments historiques, dont 109 en maçonnerie et/ou pierre de taille, 60 en couverture, 28 en charpente et 20 en menuiserie. La plupart de ces dernières se sont fédérées au sein du groupement national des entreprises de restauration des monuments historiques, dont la composition est représentative des entreprises intervenant sur les monuments historiques.

Ces entreprises sont de toutes tailles -on y trouve des artisans et des filiales de grands groupes nationaux- mais la majorité est constituée de petites et moyennes entreprises, souvent à structure familiale et à rayonnement régional, caractérisées par une spécialisation très poussée, avec une forte proportion de personnel qualifié ou hautement qualifié. Toutes attachent une grande importance à la formation et à la transmission de savoir-faire au sein de l'entreprise et nombreuses sont celles qui forment leurs propres apprentis.

Le marché des travaux pour la restauration des monuments historiques se caractérise par un taux de main d'oeuvre particulièrement élevé. 60 à 85 % de l'investissement concerne l'emploi. On estime à 10.000 le nombre d'emplois relevant du secteur de la restauration des monuments historiques au sens strict, dont 6.000 emplois de spécialistes travaillant exclusivement sur les chantiers de monuments historiques, et 4.000 emplois de spécialistes du bâtiment travaillant sur des monuments historiques, mais non exclusivement.

1. La réduction des crédits affectés au patrimoine

a) Rappel de la situation en 2004

Le ministère de la culture a pendant longtemps sous-consommé les crédits que lui allouait le Parlement au titre de la restauration du patrimoine. S'en est suivi un double mouvement d'annulation des crédits de paiement non consommés, et d'incitation des DRAC à ouvrir des chantiers pour consommer les crédits.

De ce fait, en 2003 comme en 2004, des tensions sont apparues ; et à l'été 2004, les impayés du ministère de la culture s'élevaient à 70 millions d'euros environ, mettant les entreprises de la restauration du patrimoine dans une situation difficile et entraînant des crises de paiement dans de nombreuses régions et l'arrêt des travaux entrepris

Un redéploiement de crédits de l'administration centrale vers les DRAC a été réalisé en 2004, à hauteur de 20 millions d'euros, soit 17 millions d'euros provenant des crédits de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC), et 3 millions d'euros de ceux des services nationaux. Cet effort ne permettait pas, cependant, de régler la situation et, en loi de finances rectificative pour 2004, une ouverture de crédits de près de 31 millions d'euros avait été prévue. La « dette » restante étant reportée sur la gestion 2005.

En 2004, les factures impayées se sont élevées à 70 ou 90 millions d'euros. Cette imprécision sur les chiffres vient du ministère de la culture lui-même. La notion de factures impayées n'existe pas dans les documents budgétaires, et il est impossible d'obtenir une estimation fiable, dans la mesure où ces factures finissent par être réglées, avec un retard souvent dommageable pour les PME concernées.

Les organisations professionnelles estiment pour leur part que l'insuffisance des crédits dans le secteur du patrimoine s'élève à 100 millions d'euros par an, ajoutant pour arriver à ce chiffre, des factures non payées en fin d'exécution budgétaire et reportées sur l'exécution suivante, des chantiers arrêtés, mais aussi, des chantiers « promis et non réalisés ».

Votre rapporteur spécial des crédits de la culture avait souligné, l'année dernière, la fragilité de la situation du patrimoine et avait indiqué que les problèmes d'impayés ne manqueraient pas de resurgir en 2005.

b) La situation en 2005

Le quotidien Le Monde annonçait, juste avant les journées européennes du patrimoine, que les crédits du patrimoine étaient passés de 538 millions d'euros en 2002 à 278 millions d'euros en 2005. Dans le même temps, dans de nombreuses régions, l'insuffisance des crédits affectés au patrimoine donnait lieu à de vives protestations des élus locaux et des responsables des services déconcentrés du ministère de la culture.

Le tableau suivant montre que les crédits du patrimoine ont effectivement diminués de 2000 à 2005. Il s'agit ici des crédits ouverts en loi de finances initiale, et des mouvements de crédits agrégés suivants : reports de crédits, annulations, transferts, rattachements de fonds de concours.

Le décalage entre les chiffres du Monde et ceux présentés dans le tableau précédent correspond aux crédits qui sur les chapitres budgétaires examinés sont consacrés à l'archéologie, et à un changement de périmètre budgétaire lié à l'expérimentation de globalisation des crédits, préfigurant l'application de la LOLF, menée en 2005. Malgré cette réserve, les ordres de grandeur cités par le quotidien sont corrects.

En 2005, les crédits ouverts au titre du patrimoine monumental n'ont couvert que 55 % des besoins des DRAC, selon les services du ministère. 80 chantiers en cours en région ont été interrompus ou sont susceptibles de l'être avant la fin de l'année 2005 (17 concernent des monuments appartenant à l'Etat). 170 chantiers importants ont été différés (dont 50 concernant des monuments appartenant à l'Etat), dans ce cas, les autorisations de programme sont affectées, les marchés sont attribués dans la majorité des cas, mais sont retardés faute de crédits de paiement suffisants.

Compte tenu des chantiers arrêtés ou reportés avant d'avoir été commencés, et d'un gel de crédits de 23,67 millions d'euros sur les crédits du patrimoine, les factures impayées en fin de gestion 2005 devraient atteindre un montant total de 38 millions d'euros. Des mesures de redéploiement de crédits ont été décidées par le ministère de la culture, afin de permettre le paiement de 35 millions d'euros de facture avant la fin de gestion 2005, le report de charge sur la gestion 2006 s'élèverait alors à 3 millions d'euros.

Ces chiffres paraissent faibles au regard des montants atteints en 2004. Votre rapporteur spécial se demande si l'ampleur du problème de paiement n'est pas sous-évaluée. Les organisations professionnelles maintiennent cette année encore une forte pression pour obtenir une augmentation notable de la dotation initiale prévue par la loi de finances pour 2006 pour les crédits du patrimoine monumental, et estiment que 100 millions d'euros supplémentaires sont nécessaires.

c) La lente érosion des crédits du patrimoine

Les crédits du patrimoine ont été réduits en raison de l'incapacité du ministère de la culture à les consommer. Ceci a été souligné par votre rapporteur spécial et par le rapport de M. Rémi Labrusse.

La réduction des crédits du patrimoine a débuté en loi de finances rectificative pour 1998, et s'est accéléré en 2003. Cette année là, sous la pression de la représentation nationale, le ministère de la culture a souhaité présenté un budget « plus sincère », c'est-à-dire correspondant à sa capacité de consommation des crédits.

Le tableau suivant présente les étapes de la réduction des crédits alloués, depuis 1998.

2. Les problèmes de gestion des crédits du patrimoine monumental

a) La difficile évaluation des besoins : l'absence d'engagement du ministère de la culture sur ce sujet

L'évaluation des besoins est une nécessité dans ce domaine. Le ministère a annoncé lors de la présentation de la loi de finances la mise en place d'un outil de suivi de la gestion des chantiers des DRAC. Si cet outil est indispensable, il n'est en aucun cas suffisant. La création d'un outil permettant de recenser les besoins ne semble pas être à l'ordre du jour au ministère de la culture par « crainte de ne pouvoir définir des critères incontestables » d'évaluation des besoins de restauration et d'entretien du patrimoine monumental. Les querelles scientifiques paraissent insurmontables au ministère qui craint, en demandant aux conservations régionales des monuments historiques de dresser un inventaire, de se trouver dans une situation inextricable : différence d'évaluation des urgences d'une région à l'autre, inflation des besoins, apparition d'une vision maximaliste de la protection du patrimoine monumental incompatible avec le niveau des crédits.

Les conservations régionales des monuments historiques souffrent d'un sous-effectif chronique. Mais sur le plan des principes, il semble que ces acteurs déconcentrés soient les mieux placés pour dresser une évaluation des besoins, au ministère de définir ensuite des priorités claires que devraient suivre les DRAC pour allouer les crédits.

b) La question des reports de crédits : comment justifier des reports de crédits dans un secteur en crise de paiement ?

Le taux de consommation des crédits alloués au patrimoine est en lente augmentation. Le taux d'exécution suit le même chemin. On peut s'étonner que les crédits alloués au patrimoine ne soient pas utilisés à 100 % alors que des factures restent impayées, que des chantiers sont reportés, et que les besoins ne sont pas comblés.

Le tableau suivant présente les crédits consommés, le taux d'exécution des crédits ouverts et le montant des reports.

De 2000 à 2002, le mauvais taux d'exécution des crédits ouverts et l'importance du montant des reports de crédits tenait à la fois à des insuffisances structurelles des services déconcentrés qui ne parvenaient pas à adapter leur niveau d'activité au montant des crédits alloués au patrimoine monumental, mais aussi à l'accroissement du nombre de travaux rendus nécessaires par la tempête de 1999 et à l'incapacité des entreprises spécialisées à faire face à un tel accroissement de l'activité.

Le ministère a amélioré les performances de ses services déconcentrés, qui sont désormais capables de prescrire des travaux à hauteur des crédits disponibles, voire au-delà des crédits alloués, qui ont été réduits comme on l'a vu précédemment. Les entreprises spécialisées ont adapté leur capacité aux demandes exceptionnelles résultant des dégâts causés par la tempête de 1999^19(*), et souhaitent maintenir ce niveau d'activité, ce qui explique leurs revendications actuelles. Comme on l'a dit ce débat ne pourrait être tranché que si une évaluation circonstanciée des besoins était menée.

Le taux d'exécution des crédits ouverts s'est amélioré, mais il est anormal que lorsqu'un secteur est aussi contraint des reports de crédits à la gestion suivante soient encore constatés. Les gels de crédits, et leur rétablissement tardif empêchent les DRAC d'ouvrir en temps et en heure les chantiers, pourtant en souffrance.

Cette incohérence se traduit par un report de crédits de 2004 à 2005 de 57,78 millions d'euros, alors que les factures impayées en fin d'année 2004 atteignaient, avant redéploiement de crédits (20 millions d'euros) et ouvertures de crédits supplémentaires en loi de finance rectificative (31 millions d'euros) un montant de 70 à 90 millions d'euros. Le report de charges de 2004 sur 2005 est donc compris entre 19 et 39 millions d'euros (les services du ministère estiment le report de charges à 19 millions d'euros, mais chiffrent le montant des factures impayées à 90 millions d'euros).

Si le montant de 38 millions d'euros de factures impayées en septembre 2005 n'est pas sous-évalué, on pourrait en conclure que le report de charges de 2004 sur 2005 suffit à l'expliquer, avec une réserve de taille toutefois : en 2005 des chantiers ont été arrêtés ou repoussés. Si tel n'avait pas été le cas, le montant des factures impayées aurait certainement été multiplié par deux.

L'affectation de 100 millions d'euros issus des recettes de la privatisation des sociétés d'autoroute permettra de redonner une petite marge de manoeuvre au ministère de la culture mais tant que les besoins ne seront pas évalués il n'est pas possible de dire si cette somme est suffisante. Notre commission des affaires culturelles vient d'ailleurs de créer un groupe d'étude sur le patrimoine architectural, présidé par notre collègue M. Philippe Richert, dont l'un des objectifs principaux sera l'évaluation des enjeux et des besoins en termes de restauration et d'entretien du patrimoine monumental.

B. LES CRÉDITS DE L'EMOC EN 2006

Les crédits que recevra l'EMOC en 2006, au titre de la privatisation des sociétés d'autoroute effectuée en 2005, sous forme de dotation en capital, alimentent de nombreuses actions de la mission « Culture », sans être inscrits au titre du projet de loi de finances pour 2006.

Il convenait donc de préciser les modalités de financement des 128,84 millions d'euros en crédits de paiement, qui par le biais de l'EMOC, seront alloués qu patrimoine monumental en 2006.

Le tableau suivant présente ces crédits.

La dotation en fonctionnement de l'EMOC (catégorie de dépense 32) est de 9,13 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, inscrits à l'action 7-224.

Les dépenses d'investissement de l'EMOC (catégorie 51) s'élèveront à 119,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de programme.

La dotation en autorisations d'engagement est inscrite au projet de loi de finances pour 2006 pour 98,79 millions d'euros, reversés par les directions centrales à partir des BOP sur lesquels émarge l'opération d'investissement donc l'EMOC à la responsabilité (énumérée dans chaque programme, cf. II, III et IV du présent rapport). De plus l'établissement public de Versailles contribue à cette dotation au titre de son schéma directeur.

La dotation en crédits de paiement vient de trois sources de financement distinctes :

- pour 19,191 millions d'euros de recettes budgétaires. Cette dotation sera versée, d'une part par la direction des affaires financières, au titre du projet de construction du nouveau centre des archives nationales à Pierrefitte, et d'autre part par la DAPA pour les opérations relatives aux écoles d'architectures de Paris Val-de-Seine, Nantes, Paris-Belleville Diderot, Versailles-Maréchalerie et Versailles-Petites écuries ;

- pour 89,3 millions d'euros de dotation en capital. Cette dotation sera directement affectée depuis le CAS dit « cession d'actifs » selon des modalités à déterminer avec le ministère de finances ;

- pour 10,7 millions d'euros de dotation en capital qui sera versée par Versailles au titre de son schéma directeur (ex article 66-20/90). C'est en effet au moyen de cette dotation en capital que l'intégralité de la tranche 2006 du schéma directeur de Versailles sous convention de mandat EMOC sera financée.

Les crédits versés à l'EMOC au titre du compte d'affectation spéciale « Produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés » seront placés, comme pour l'ensemble des crédits de paiement versés au titre des conventions de mandat passées entre l'EMOC et le ministère de la culture, sur un compte d'attente. La dotation en capital dont bénéficie l'EMOC ne sera donc pas inscrite directement au budget de l'établissement public.

Il semble que les 10,7 millions d'euros de dotation en capital dont l'affectation n'est pas mentionnée ci-dessus devraient servir à financer les opérations de l'Orangerie et de l'Union centrale des arts décoratifs.

C. LES AVANCÉES DANS CE SECTEUR : LES SUITES DU RAPPORT DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Les préconisations de votre rapporteur spécial sur le patrimoine monumental présentées dans son rapport d'information « 51 mesures pour le patrimoine monumental »^20(*) ont été largement suivies d'effets pour la plupart d'entre elles. La présentation ci-dessous du bilan trois ans après la remise du rapport atteste du souci du gouvernement de prendre en compte les grands axes des préconisations de ce rapport conformément aux orientations arrêtées en Conseil des ministres le 17 septembre 2003 à l'occasion de la présentation du Plan national pour le patrimoine. Les 51 recommandations du rapport sont présentées en annexe au présent rapport budgétaire.

Bilan de l'application des recommandations de votre rapporteur spécial

1. Mesures générales

Au titre des mesures générales (propositions n° 1 à 19 du rapport précité), les dotations budgétaires ont été revues pour tenir compte de la préconisation de rétablissement d'une politique de vérité des dotations budgétaires. Anticipant sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les reports de crédits de paiement ont été ainsi considérablement diminués pour les exercices 2004 et 2005 et devraient être quasiment nuls en 2006. Les autorisations de programme sont déterminées pour l'exercice de l'année suivante sur la base des opérations programmées par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), comme par le passé, mais la gestion en flux tendu des crédits de paiement contraint cette programmation à se limiter aux opérations effectivement prêtes à être lancées, comme on l'a déjà vu.

La situation sanitaire des monuments a été évaluée. Cette évaluation a permis de recenser les monuments en état de péril (c'est à dire menacés de dégradation irréversible dans un délai de trois ans). Cette étude fait apparaître un besoin global de travaux de l'ordre d'un milliard et demi d'euros pour la conservation de ces monuments.

Les crédits d'entretien ont été doublés pour l'exercice 2003 pour les monuments appartenant à l'Etat (12 millions d'euros) et augmentés de 20 % pour les monuments n'appartenant pas à l'Etat (18,5 millions d'euros). Ces dotations ont été maintenues pour 2004 et 2005.

Pour ce qui concerne l'exercice de la maîtrise d'ouvrage, l'ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés réaffirme le principe de responsabilité des propriétaires sur leur monument et leur confie la maîtrise d'ouvrage des travaux d'entretien et de restauration. Cette mesure entraîne une réflexion générale sur les modalités d'exercice de la maîtrise d'oeuvre sur ces travaux et ce sera l'objet de l'un des décrets d'application, qui est en préparation, de cette ordonnance.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (article 97) pose le principe du transfert aux collectivités locales, sur leur demande, de certains monuments historiques appartenant à l'Etat. La liste des monuments concernés a fait l'objet du décret n° 2005-836 du 20 juillet 2005 et les préfets de région ont reçu début août une circulaire détaillant très précisément les modalités pratiques de ce transfert. Cette circulaire a été assortie de modèles de conventions types adaptées à chaque situation.

Enfin, le château de Chambord a été érigé en établissement public autonome et la Fondation du patrimoine dispose désormais d'une ressource supplémentaire constituée par une part progressive du produit des successions vacantes (30 % en 2003, 40 % en 2004 et 2005, 50 % à partir de 2006).

2. Mesures relatives a la protection et à la conservation du patrimoine

Pour ce qui concerne les réformes préconisées en matière de protection et de conservation (propositions n° 31 à 40), elles verront l'essentiel de leurs objectifs atteints par le biais de la reconnaissance de la maîtrise d'ouvrage du propriétaire et par l'ouverture, en cours d'examen, de la maîtrise d'oeuvre des architectes en chef des monuments historiques à d'autres architectes du patrimoine et par les mesures mises en oeuvre en matière de décentralisation.

Les communes peuvent, en application de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat, identifier dans leurs documents d'urbanisme des immeubles remarquables dont elles souhaitent assurer la protection (article L.123-1-7° du code de l'urbanisme).

De même, la loi précitée du 13 août 2004 satisfait à trois des mesures préconisées dans cette partie du rapport : l'article 95 de cette loi transfère la responsabilité de l'inventaire aux régions et l'article 99 organise l'expérimentation de la gestion décentralisée des crédits de monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat, ce qui permettra aux régions et départements volontaires de gérer eux-mêmes la programmation des travaux sur les monuments de leur ressort territorial. Enfin, les crédits affectés par l'Etat au patrimoine non protégé sont transférés aux départements.

Les décrets d'application de ces mesures ont été publiés le 20 juillet 2005.

La superposition des procédures d'autorisation de travaux a été traitée par l'ordonnance précitée du 8 septembre 2005 modifiant le code du patrimoine, qui introduit ainsi une mesure de simplification des procédures conforme aux préconisations du rapport. La mise en oeuvre de cette ordonnance impose de redéfinir les modalités d'exercice du contrôle scientifique et technique de l'Etat, afin de réaffirmer le caractère régalien de leurs missions en matière de protection et de surveillance des travaux réalisés sur les monuments.

3. Mesures relatives aux monuments historiques

Pour ce qui concerne les mesures intéressant les monuments privés (propositions n° 20 à 30), le propriétaire d'un monument privé se voit reconnaître, comme le propriétaire public, la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration et d'entretien sur son monument, et pourra librement choisir l'architecte en chef qui en assurera la maîtrise d'oeuvre.

Le rôle des acteurs privés dans la conservation des monuments historiques est en outre formellement reconnu et favorisé par le ministre de la culture qui a constitué, par arrêté du 20 janvier 2005, un groupe d'information et de concertation composé des huit associations reconnues d'utilité publique les plus représentatives des propriétaires privés et des associations de défense du patrimoine. Ce groupe se réunit régulièrement.

Par ailleurs, la composition et le fonctionnement de la Commission supérieure des monuments historiques (devenue commission nationale des monuments historiques par l'effet de l'ordonnance n° 2005-1128 précitée) ont fait l'objet d'un rapport de l'Inspection générale de l'architecture et du patrimoine en 2005 et ses propositions, destinées à en simplifier le fonctionnement, à en ouvrir la composition et à en rendre publique les avis, sont en cours d'examen et feront l'objet d'un décret spécifique.

4. Mesures relatives