La politique de l'audiovisuel

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LA POLITIQUE DE L'AUDIOVISUEL - LA DOCUMENTATION FRANCAISE

Le secteur de l’audiovisuel a glissé progressivement du monopole d’Etat vers une organisation mixte et pluraliste où coexistent un secteur public et un secteur privé. Sur le plan juridique, la remise en cause du monopole puis sa disparition furent jalonnées de nombreux textes, parfois contradictoires, partagés entre la volonté de maintenir les structures audiovisuelles sous influence publique et le souci de procéder à une libéralisation plus ou moins contrôlée.

Les lois de 1981 et de 1982 qui mirent fin au monopole puis celle de 1986 qui affirma la liberté de communication, ouvrirent le champ à la création de radios et de télévisions nouvelles. Les opérateurs, qu’ils soient publics ou privés, furent contraints de trouver de nouveaux équilibres qu’une vingtaine de lois, jusqu’à celle du 1er août 2000, vinrent mettre en cause de façon plus ou moins profonde. Mais la question posée par la fin du monopole reste encore ouverte : comment assurer durablement l’équilibre entre le secteur public et le secteur privé et notamment comment concilier les contraintes politiques, financières et juridiques qui s’imposent à ces différents secteurs ?

L’Etat, qui définissait et mettait en oeuvre la politique de l’audiovisuel tout en étant l’unique opérateur du secteur, ne joue plus le même rôle. Il a renoncé à exercer un contrôle direct laissant au législateur l’organisation d’une régulation transparente. C’est ainsi que le démantèlement du monopole s’est accompagné de la mise en place d’un pouvoir de régulation confié à des autorités administratives indépendantes.

D’après "Les Politiques audiovisuelles en France", Rémy TOMASZEWSKI, La Documentation française, 2001. Dossier revu et mis à jour en avril 2005

Le secteur public

Les entreprises publiques occupent une place importante dans le secteur de l’audiovisuel, en France mais aussi dans la plupart des autres pays européens. Confronté à des mutations économiques et technologiques importantes, notamment depuis le début des années 1980 (fin du monopole d’Etat et ouverture à la concurrence, développement des technologies numériques par exemple) le secteur public est régulièrement au centre des débats politiques et a suscité un important travail législatif. Les missions des sociétés du secteur public de l’audiovisuel sont définies dans des cahiers des charges approuvés par décret.

Trois grands principes ont guidé le législateur dans la définition des missions du secteur public :
-  un secteur public généraliste qui informe, éduque et divertit,
-  un secteur public qui favorise la création et la production d’oeuvres originales,
-  un secteur public qui élargit son offre de programmes et développe les nouvelles techniques de production et de diffusion.

Chacun des organismes du secteur de l’audiovisuel public se voit impartir des orientations particulières dans le cadre des missions générales du service public. La loi du 1er août 2000 prévoit en outre la conclusion de contrats d’objectifs et de moyens entre l’Etat et les sociétés de l’audiovisuel public. L’objectif de ces contrats est de dynamiser et moderniser les relations que les sociétés publiques de l’audiovisuel entretiennent avec l’Etat, notamment en matière budgétaire ainsi que de définir, pour une durée de quatre ou cinq ans suivant les cas, les orientations stratégiques des sociétés associant des objectifs à des indicateurs précis.

Réglementation et régulation

La fin du monopole d’Etat, consacrée par les lois de 1981 et de 1982, l’apparition de nouveaux acteurs et le souci d’éviter une ingérence de l’Etat dans les contenus ont conduit à la mise en place d’un pouvoir de régulation. Le législateur a peu à peu étendu et précisé les compétences des trois instances de régulation qui se sont succédées depuis 1982 : la Haute Autorité de la communication audiovisuelle, puis la Commission nationale de la communication et des libertés, enfin le Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), autorité administrative indépendante créée en 1989, garantit en France l’exercice de la liberté de communication audiovisuelle dans les conditions définies par la loi du 30 septembre 1986 modifiée. Toutefois, le CSA n’est pas seulement chargé de veiller au contenu de l’information, il doit aussi veiller à la pluralité de l’actionnariat des chaînes, délivrer les autorisations d’émettre, nommer les dirigeants des entreprises du secteur public de l’audiovisuel... Schématiquement, on peut diviser la régulation de l’audiovisuel en deux branches : le contrôle du respect des règles économiques d’une part, et le contrôle du respect de règles déontologiques d’autre part.

La réglementation

Si la régulation est confiée à une autorité administrative indépendante, la réglementation est du ressort exclusif de l’Etat. Ce sont les ministres de la culture et de la communication qui sont en charge des dossiers relatifs à l’audiovisuel et qui définissent la cadre et les obligations des différents acteurs. A ce titre ils bénéficient du soutien juridique et technique d’un des services du Premier ministre qui est mis à leur disposition : la Direction du développement des médias.

Placée sous l’autorité du Premier ministre et mise à la disposition du ministre chargé de la communication, la DDM a été créée par un décret du 3 novembre 2000. Ce texte confirme et renforce les missions assignées en 1995 au Service juridique et technique de l’information et de la communication (SJTIC) comme administration en charge du développement de l’ensemble des médias : presse écrite et audiovisuel classique, aussi bien que nouvelles formes de communication en ligne. A ce titre, la DDM est chargée de :
-  moderniser la tutelle des entreprises de l’audiovisuel public
-  adapter le système des aides publiques destinées à la presse écrite et à son développement dans le multimédia
-  préparer les évolutions nécessaires de la réglementation en matière de liberté de la presse, de communication et de services en ligne. Cette action s’inscrit de manière croissante dans un environnement de dimension européenne et internationale. Dans le cadre de ces missions, la DDM assure le secrétariat de la Commission administrative paritaire des publications et des agences de presse (CPPAP), du Fonds de soutien à l’expression radiophonique (FSER), du Fonds de modernisation de la presse.

Un arrêté du 2 février 2003 réorganise la direction et précise que la DDM comprend :
-  la sous-direction de la presse écrite et de l’information
-  la sous-direction de la communication audiovisuelle
-  la sous-direction du développement et de la société de l’information
-  un département des statistiques, des études, et de la documentation sur les médias
-  ainsi qu’un secrétariat général.

L’attribution des fréquences et les autorisations d’émettre - l’exemple de la TNT

La gestion du spectre et des fréquences disponibles pour la radio et la télévision relève du pouvoir de régulation.

La planification des bandes MF et MA, tout comme l’attribution de canaux de diffusion aux télévisions (résorption de zones d’ombre, régionalisation de France 3, extension de réseaux), repose exclusivement sur le CSA.

Parallèlement, le CSA délivre des autorisations d’émettre aux radios MF et MA et aux télévisions privées. Les services de radio et de télévision diffusés par satellite et/ou distribués par câble entrent également dans son champ de compétences.

C’est dans ce cadre que le CSA gère le dossier de la Télévision Numérique Terrestre (TNT). D’une part, le CSA a réalisé la planification du spectre afin de permettre le déploiement de la télévision numérique de terre sans perturber la diffusion actuelle des services de télévision en mode analogique ; il a également entrepris la planification des fréquences. D’autre part, le CSA procède à la sélection des chaînes de la TNT.

En effet, la diffusion terrestre hertzienne, qui reste le mode unique de réception de la télévision pour 80 % des foyers français, peut, aujourd’hui, après le câble et le satellite, bénéficier des techniques de compression numérique. C’est la loi du 2 août 2000 qui fixe les modalités de déploiement de cette technologie. Le CSA est chargé d’attribuer les nouvelles fréquences, cependant l’Etat peut exercer un droit de priorité auprès du CSA pour que celui-ci attribue des capacités numériques aux chaînes publiques. Le service public, via France Télévisions, dispose de six chaînes : France 2, France 3, France 4, France 5, Arte, La Chaîne parlementaire. Les autres canaux sont attribués après lancement d’appels aux candidatures et après audition publique des candidats. La loi prévoit que chacun des opérateurs privés ne peut pas briguer à plus de cinq chaînes. Les chaînes nationales pré-existantes (TF1, Canal+, M6) bénéficient d’une priorité d’accès au réseau numérique terrestre pour la reprise intégrale et simultanée de leur programme ("simulcast"). Ces mêmes opérateurs bénéficient automatiquement d’un deuxième canal. Le CSA, lors de son assemblée plénière du 8 juin 2004, a fixé les dates de lancement de la TNT :
-  31 mars 2005 : début des émissions des chaînes en clair et de Canal+ pour son programme en clair ;
-  1er septembre 2005 : début des émissions des chaînes payantes et de Canal+ pour son programme réservé aux abonnés, avec un délai maximal de six mois.

Le 31 mars 2005, 35 % de la population française est couverte par la TNT, à partir de 17 sites d’émission desservant Paris et la région parisienne, la plus grande partie de la Bretagne, des départements des Bouches-du-Rhône, de la Charente, de la Charente-Maritime, de la Gironde, de la Seine-Maritime et des Deux-Sèvres, ainsi que les agglomérations de Lille, Lyon et Toulouse. En septembre 2005, 50 % de la population française doit recevoir les chaînes de la TNT. Les nouvelles grandes agglomérations desservies sont Ajaccio, Bayonne, Bourges, Caen, Cherbourg, Grenoble, Le Havre, Le Mans, Nantes, Orléans, Reims, Saint-Étienne, Toulon et de nouvelles zones dans la région de Lille et de Toulouse. En juin 2006, 65 % de la population française sera couverte et début 2007, 80 à 85 %.

Les règles déontologiques

Le coeur de la régulation réside dans le contrôle du respect des règles déontologiques : respect de la dignité humaine et de l’ordre public, pluralisme et honnêteté de l’information, protection de l’enfance et de l’adolescence, défense et illustration de la langue française. C’est le CSA qui vérifie, par l’enregistrement systématique de tous les programmes des chaînes nationales (et par sondage pour les chaînes locales, du câble ou du satellite), que les opérateurs respectent bien les engagements définis par la loi. Ce contrôle s’exerce toujours lors de la diffusion et non pas avant, le Conseil ne disposant en conséquence d’aucun pouvoir de censure. En cas de non-respect, le CSA dispose de pouvoirs de sanction qui vont de l’amende jusqu’à la suspension de l’autorisation d’émettre, voire à son retrait pour les opérateurs privés.

La protection de l’enfance et de l’adolescence est encadrée par un important dispositif juridique tant national qu’européen. En concertation avec les diffuseurs, le CSA a mis en place une signalétique jeunesse à partir de 1996. L’objectif est double : renforcer la vigilance des chaînes grâce à la classification de chaque émission et celle des parents grâce à la présence d’un pictogramme.

Le Conseil supérieur de l’audiovisuel a également pour mission, de par la loi sur l’audiovisuel, de garantir le pluralisme de l’expression des courants de pensée et d’opinion. Dans ce cadre, il vérifie le respect du principe de référence adopté en janvier 2000. Ce principe dispose que les chaînes doivent respecter un équilibre entre le temps d’intervention des membres du gouvernement, celui des personnalités appartenant à la majorité parlementaire et celui des personnalités de l’opposition parlementaire et leur assurer des conditions de programmation comparables. En outre, elles doivent veiller à assurer un temps d’intervention équitable aux personnalités appartenant à des formations politiques non représentées au Parlement.

En périodes électorales, le CSA adresse, pour la durée des campagnes électorales, des recommandations aux radios et aux télévisions, ainsi qu’aux services locaux du câble, afin de fixer les règles concernant l’accès des candidats et de leurs soutiens à l’antenne. Il établit des relevés des temps d’antenne et de parole de chaque candidat sur les chaînes nationales qu’il rend publics. Le Conseil fixe également les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les radios et télévisions publiques sont tenues de produire et de programmer.

les règles économiques

L’audiovisuel est régulé par des règles économiques, destinées en premier lieu à préserver la diversité et l’industrie culturelles et à limiter la concentration.

Ainsi, le CSA est chargé de veiller à la pluralité de l’actionnariat des chaînes privées et de saisir le Conseil de la Concurrence de tout abus de position dominante qu’il constate.

Les relations entre le Conseil de la concurrence et le Conseil supérieur de l’audiovisuel sont définies par l’article 37 de la loi sur la communication audiovisuelle du 1er août 2000 :"Le Conseil de la concurrence recueille l’avis du Conseil supérieur de l’audiovisuel et à cet effet, lui communique toute saisine relative... à toute concentration ou tout projet de concentration concernant directement ou indirectement un éditeur ou un distributeur de service de communication audiovisuelle... Le Conseil de la concurrence recueille également l’avis du Conseil supérieur de l’audiovisuel sur les pratiques anticoncurrentielles dont il est saisi dans le secteur de la communication audiovisuelle.... Le Conseil supérieur de l’audiovisuel saisit le Conseil de la concurrence de tout fait susceptible de constituer une pratique anticoncurrentielle dont il a connaissance dans le secteur de la communication audiovisuelle."

Parallèlement, afin de préserver la diversité culturelle et soutenir l’industrie nationale et européenne de programmes audiovisuels et cinématographiques, la loi impose aux chaînes, privées et publiques, des quotas de diffusion et d’investissement dans la production d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques européennes ou d’expression originale française. De même, les règles relatives à la diffusion des oeuvres cinématographiques à la télévision sont destinées avant tout à préserver l’équilibre économique de la filière cinématographique en assurant la spécificité du cinéma. Il s’agit de maintenir la possibilité d’amortir une première fois les coûts de production grâce aux recettes générées par l’exploitation en salle en protégeant cette dernière.

Le financement

L’Etat intervient largement dans le financement de l’audiovisuel.

En premier lieu, en tant qu’actionnaire du secteur public de l’audiovisuel, il attribue un budget à chaque organisme du secteur public. Chaque année, le budget de l’Etat prévoit des dotations pour les sociétés nationales de programmes.

L’Etat soutient également des activités du secteur privé non rémunératrices - c’est l’exemple du Fonds de soutien à l’expression radiophonique - ou aide à la création audiovisuelle entendue en tant que création culturelle.

Enfin, l’Etat intervient aussi dans le financement de l’audiovisuel privé en définissant les règles qui encadrent la publicité et le parrainage, principales sources de financement du secteur privé.

Redevance et financement de l’audiovisuel public

Les ressources des entreprises du secteur public de l’audiovisuel proviennent :
-  de la redevance qui est répartie entre les différentes sociétés lors du vote de la loi des finances,
-  du remboursement des exonérations de redevance,
-  des dotations budgétaires qui sont accordées pour répondre à des besoins exceptionnels ou à des missions particulières
-  et, en ce qui concerne les ressources commerciales, de la publicité et du parrainage.

Le financement du secteur public de l’audiovisuel a été revu à l’occasion du vote de la loi du 1er août 2000. Il est désormais lié à l’exécution de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens. Le temps de diffusion de messages publicitaires sur France 2 et France 3 est réduit à 8 minutes par heure, au lieu de 12 précédemment, la baisse des recettes étant compensée par une augmentation des crédits. Enfin, le remboursement intégral des exonérations de redevances est inscrit dans la loi. Ce système mixte, qui associe ressources publiques et ressources commerciales, est régulièrement contesté par certains opérateurs qui dénoncent des entorses aux règles de la concurrence. La Commission européenne, saisie de cette question en 1999 suite à une plainte de TF1, a publié une communication sur ce sujet en novembre 2001.

Par ailleurs, la redevance, en raison d’un taux de recouvrement relativement faible, fait l’objet de nombreuses critiques et des propositions de réforme, voire de suppression, ont été énoncées.

La loi de finances pour 2005 réforme la redevance audiovisuelle en adossant son recouvrement à celui de la taxe d’habitation. La redevance conserve son caractère de taxe spécifique : elle est désormais une taxe fiscale directement affectée aux organismes investis des missions du service public de l’audiovisuel. Son recouvrement est assuré par les trésoreries.

Aides et subventions

L’audiovisuel, secteur culturel, bénéficie d’aides et de soutiens publics destinés à favoriser le pluralisme et la création audiovisuelle. Le Fonds de Soutien à l’Expression radiophonique (FSER), créé par décret le 1er décembre 1984, est un fonds national alimenté par une taxe fiscale sur les recettes publicitaires des télévisions et des radios. Il gère l’aide publique attribuée aux radios hertziennes éditées par une association et accomplissant une mission de communication sociale de proximité lorsque leurs ressources commerciales sont inférieures à 20 % de leur chiffre d’affaires total. Le FSER propose 4 types de subventions :
-  Les subventions d’installation
-  Les subventions de fonctionnement
-  La majoration à la subvention de fonctionnement
-  Les subventions d’équipement.

Parallèlement, le Compte de soutien à l’industrie des programmes audiovisuels (COSIP), géré par la Centre national de la cinématographie (CNC), vise à favoriser la production d’oeuvres audiovisuelles destinées à être diffusées sur les chaînes de télévision françaises. L’aide est versée aux producteurs. Cette aide a connu des aménagements techniques en septembre 2004 : les décrets 2004-1009 et 2004-1010 recentrent le COSIP sur des objectifs de soutien à des oeuvres à caractère patrimonial, modifient les barèmes et tendent à améliorer le financement des programmes destinés à la jeunesse.

Publicité et parrainage

La publicité est une source de financement essentielle de l’audiovisuel, qu’il soit public ou privé. L’activité publicitaire, qui couvre la publicité, le parrainage et le télé-achat, est cependant restreinte dans le cadre d’une déontologie visant à respecter le téléspectateur mais aussi afin de maintenir un équilibre entre les différents secteurs économiques financés par la publicité.

Chaînes de télévision et radios sont tenues au respect des règles générales issues de la loi et de ses décrets d’application encadrant la publicité, le parrainage et le téléachat. En matière télévisuelle, quel que soit le mode de diffusion des services, c’est le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 modifié, pris pour l’application des articles 27 et 33 de la loi, qui fixe ces principes généraux. Pour les radios privées, il s’agit du décret n° 87-239 du 6 avril 1987 pris pour l’application de l’article 27.

L’article 14 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée confie au CSA une mission de contrôle sur l’objet, le contenu et les modalités de programmation des émissions publicitaires diffusées sur les antennes. Les motifs d’intervention du CSA sont nombreux et se fondent sur le non-respect de la réglementation, tels que la diffusion de messages pour des secteurs interdits, pour des raisons déontologiques ou économiques, de publicité radio ou télévisée, la programmation de messages contestables sur le plan déontologique ou encore le recours à des pratiques relevant de la publicité clandestine.

Cependant, depuis 1993, le contenu des messages publicitaires n’est plus soumis au contrôle préalable du CSA : c’est le Bureau de Vérification de la Publicité (BVP), instance interprofessionnelle réunissant les régies, les annonceurs, les agences et les supports, qui fournit aux professionnels un conseil au cours de l’élaboration du message publicitaire et donne un avis avant diffusion sur la conformité du message publicitaire avec la réglementation existante.

L’audiovisuel extérieur

La politique audiovisuelle extérieure relève en principe de la compétence du ministère des Affaires étrangères mais son caractère interministériel de renforce depuis le milieu des années 1990.

Le pôle radiophonique extérieur est constitué autour de Radio France Internationale (RFI). Troisième radiodiffuseur international, après la BBC et Voice of America et à égalité avec la Deutsche Welle, RFI et sa filiale RMC Moyen-Orient comptent 45 millions d’auditeurs réguliers dans le monde. RFI est présente sur 28 satellites de diffusion directe, sur 81 relais FM et bénéficie de 34 reprises sur les réseaux câblés, 170 radios étrangères reprennent ses programmes en direct et 340 ses programmes enregistrés. A la demande du ministère des Affaires Etrangères, une présence plus visible dans le monde arabo-musulman a été adoptée comme objectif prioritaire.

Le pôle télévisuel repose sur deux sociétés : TV5 et Canal France International (CFI). Depuis la réforme des structures gestionnaires de la chaîne de l’été 2001, TV5 Monde a la configuration suivante :
-  une structure unique chargée d’éditer une programmation régionalisée en 8 signaux
-  un patron unique : le président du conseil d’administration est également son président directeur général
-  la France, actionnaire et bailleur de fonds majoritaire, détient la réalité du pouvoir
-  une comptabilité et des flux financiers simplifiés avec l’adoption de la règle unique des neuvièmes pour la répartition des charges gouvernementales (soit 6/9ème pour la France, 1/9ème pour chacun des partenaires belge, suisse et québéco-canadien). TV5 Monde est reçue par 160 millions de foyers dans le monde, elle émet huit signaux régionalisés. De son côté, CFI connaît depuis 2002 une importante phase de restructuration. Cette restructuration s’est d’abord matérialisée par l’interruption de la diffusion de CFI-TV (diffusée en clair sur l’Afrique francophone) et par la cession du bouquet satellitaire "Le Sat". Elle s’est ensuite traduite par la rationalisation de l’activité de banque de programmes et par le développement de son rôle de coordinateur dans le domaine de la coopération télévisuelle internationale. La mission première de CFI est de fournir des programmes aux télévisions des pays émergents.

Depuis 2002, l’annonce par le chef de l’Etat de l’ambition de lancer une chaîne télévisée internationale d’information marque les récents développements de la politique audiovisuelle extérieure. Pour répondre à cette ambition, une réflexion sur les modalités de création d’une chaîne française d’information internationale a été lancée et ce sont les propositions de Bernard Brochand qui ont été retenues par le Premier ministre. Dans son rapport de septembre 2003, le député Bernard Brochand propose la création d’une société détenue à parité par TF1 et France Télévisions. Le 9 décembre 2004, Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, a annoncé le lancement de la chaine d’information internationale en 2005 et, lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2004, les députés ont adopté un amendement gouvernemental qui alloue 30 millions d’euros au financement de la chaîne d’information internationale.

 

Documents de référence

La politique européenne

La politique européenne de l’audiovisuel peut schématiquement être scindée en deux grands domaines :
-  un cadre réglementaire visant à réaliser un marché commun de la radiodiffusion et cherchant à protéger les mineurs contre des contenus préjudiciables (I)
-  des mécanismes de soutien pour compléter les systèmes existant au niveau national (II).

I. Le cadre réglementaire repose largement sur la Directive Télévision sans Frontières (TSF). La directive "Télévision sans frontières" (89/552/CEE), adoptée le 3 octobre 1989 et modifiée le 30 juin 1997 par la directive 97/36/CE du Parlement européen et du Conseil, établit le cadre légal de référence pour la libre prestation de services télévisuels dans l’Union afin de promouvoir le développement d’un marché européen de télévision ainsi que des services connexes, comme la publicité télévisuelle et la production de programmes audiovisuels. La directive coordonne au niveau communautaire la législation nationale dans les domaines suivants :
-  loi applicable en matière de radiodiffusion télévisuelle
-  promotion de la production et de la distribution d’oeuvres européennes
-  accès du public aux événements (sportifs) majeurs
-  publicité télévisuelle et parrainage
-  protection des mineurs
-  droit de réponse. La Communication de la Commission sur l’avenir de la politique de réglementation européenne dans le domaine de l’audiovisuel (décembre 2003) propose une approche en deux phases pour la révision de la directive.

II. Pour renforcer la compétitivité de l’industrie audiovisuelle européenne, des mesures de soutien financier ont été accordées dans le cadre des programmes MEDIA. Sur la période 2001-2006, c’est le programme MEDIA Plus qui est en vigueur. Doté d’un budget de 400 millions d’euros, MEDIA Plus comprend plusieurs séries d’actions incitatives qui portent sur :
-  la formation des professionnels
-  le développement des projets de production
-  la distribution des oeuvres cinématographiques et des programmes audiovisuels
-  la promotion des oeuvres cinématographiques et des programmes audiovisuels
-  le soutien aux festivals cinématographiques.

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